对标一流找差距，上海市政协十三届十次常委会议建言选萃

政协头条记者 顾晓红

2019-04-25 19:59    来源：政协头条

本文图片均由 金松 摄

4月24日，上海市政协举行十三届十次常委会议，围绕“深化市场监管体制改革，打造国际一流营商环境相关政策举措落实情况”开展专题监督议政。

会上，市政协常委何品伟代表市政协社会和法制委员会作重点发言，聚焦提高政策精准性、知晓率和落地率，营造更加高效透明的政务环境，切实减轻中小企业负担，优化人才引进政策等提出对策。市政协常委汪胜洋代表民建市委，就提升基层行政服务质量建言。市政协常委陈臻、赵丽佳、邵楠、翁文磊、胡光、王秋良、施荣恒、马志远、马驰、方奇钟、尧金仁常委分别围绕深入推进“一网通办”、深化行政审批改革、完善企业退出机制、提升综合营商竞争力等提出意见建议。

何品伟

着力“七个坚持” 允许“政策留白”

根据中共上海市委的指示和市政协监督工作计划安排，由市政协社法委牵头筹备“深化市场监管体制改革，打造国际一流营商环境政策举措落实情况”监督性常委会，并开展课题调研。调研的重点放在企业的感受度、满意度和获得感上，全面反映市场主体对上海营商环境的总体评价和愿景期待。通过座谈访谈、问卷调查等形式，围绕“十百千”三个关键词开展大量调研，召开了16场企业家和各类调研座谈会、深度访谈了120名在沪企业家，完成了1077份营商环境的结构性评估问卷。

上海的营商环境正在不断优化，发展趋势向好。问卷调查显示，有70.9%（52.5%认为比较好，18.4%认为很好）的受访者表示上海的营商环境“比较好”或“很好”。90.8%的企业仍然考虑继续留在上海。79.6%的企业将上海作为2019年的首选投资地，上海仍然是大多数企业发展的优选城市。

企业家对上海营商环境总体上是满意的，但与国际一流标准和最好水平相比，与香港、深圳等地区相比尚有差距。主要存在以下几个方面问题：

政策知晓度、精准性、衔接性不够，影响政策的落地见效。第一，政策制定普遍存在“重制订、轻宣传”现象，导致政策实施效果不佳。政策普遍存在“难知晓”“难理解”“难享受”问题，申请政府项目、扶持资金时，需要从“千页文”“万言书”的政策中，查找关键信息和准备申报材料，牵扯企业大量精力，增加了企业掌握政策、申请资金和享受政策优惠的难度，委托中介机构，又增加了企业成本。第二，政策精准性不够，存在“一刀切”的现象。对于经营中的新业态和新模式，在工商注册登记中往往找不到相应的分类，而不能登记，影响企业的发展。第三，政策分散于各部门，甚至出现相互冲突的情况。不少惠企的补助补贴分散在各个委办局、区职能部门的端口，缺少一个统一平台以供企业查询和对接。

基层政府工作人员的服务意识不够强，积极性不够高，依法行政水平仍需提高。窗口办理人员业务水平不高，服务意识不强，出现同一事项不同人员答复均不一致的情况，甚至有办事人员只会“认真地说不知道”的现象。有的基层执法存在随意性较强，缺乏服务意识。办事流程过于复杂，企业变更难、注销难等现象依然存在。

企业经营成本仍然很高，负担较重。第一，一些企业并未从增值税降低中得到实惠，如上游企业通过降低采购价格，压缩了减税带来的利润空间。基层税务部门在征税过程中也存在一些不按规矩办事的情况，增加了企业财务管理方面的不确定性。第二，融资难、融资贵问题依然突出。

人才政策门槛较高，竞争力不够强。第一，对于中小企业和创新创业企业而言，“招人难”和“留人难”并存。上海人才引进落户的门槛较高，使得民营企业、中小型科创企业很难招到高端人才，更难留住人才。第二，人才补贴政策缺乏竞争力。深圳、杭州等地的相关补贴力度大，且以企业的用人留人需求为宗旨，给予企业较大的话语权。

经过调研，我们认为，上海进一步加强营商环境建设要做到“七个坚持”：坚持以构建与全球城市相适应的国际一流营商环境为目标；坚持以营造国际化、法治化、便利化的营商环境为方向；坚持以制度创新为核心；坚持以对标世行标准、深化“放管服”改革为抓手；坚持以加大减税降费力度为紧要；坚持以完善“一网通办”的政务服务环境为特色；坚持以市场主体感受度为评价标准。

上海在政策环境、政务环境、产业发展环境、人才发展环境等四方面需要进一步完善。

进一步提高政策的精准性、知晓率和落地率，营造沟通顺畅的政策环境。第一，政策制定要让企业家更多地参与，充分发挥行业协会、企业家协会等社会组织的作用，设立制度化渠道吸纳各种意见。第二，要进一步重视政策宣传、政策解读、政策推广工作，提高企业对政策的知晓度。建立健全统一的、汇集各部门营商环境政策的宣传发布平台，充分利用新媒体、互联网等渠道加强政策宣传。用企业家听得懂的、简明扼要的语言，宣传好政策的核心观点，给政策“划重点”，让企业家用最短的时间获取最有效的政策信息，打通政策服务的“最后一公里”。比如，北京把“首都之窗”网站打造成统一完整的政策发布平台，并通过“市民对话一把手”栏目邀请政府部门负责人以视频的形式，把政策“干货”讲透。

进一步优化政府服务，营造更加高效透明的政务环境。第一，完善基层安商稳商的激励机制，强化干部依法行政意识、主动服务意识，把“店小二”服务品牌落到实际行动之中。第二，真正建立完善“无事不扰，有求必应”的服务机制，尊重企业成长发展规律和经营运行机制，尽量减少行政行为对企业运营的干扰。第三，创新新型业态的监管和服务模式，允许“政策留白”，为新型业态设置风险控制的红线，在红线内部可以让市场主体去尝试、去试点。第四，完善市场主体变更、退出机制，解决企业“变更难”“关门难”问题，政府与法院要建立工作协调机制，实现市场监管、人力资源、银行金融、公安、法院等部门的信息充分有效共享，提高破产办理的效率。

进一步加大减税降费力度，切实减轻中小企业负担。第一，在地方权限内，进一步加大减税降费力度。第二，适时下调企业社保费率，降低企业用工成本。第三，多措并举缓解中小企业融资难、融资贵。第四，重点扶持发展科技含量高、成长性好、发展前景佳的优质中小企业。

进一步优化人才引进政策，营造更具吸引力的人才发展环境。第一，根据城市产业布局和可持续发展的需要，不断优化“居转户”的条件，科学设定优秀人才直接落户的标准。第二，对于暂时无法落户的人才，探索采用有区别、分阶段地在教育、医疗、购房等方面享受市民待遇；在引进高端人才的同时，适当引进有利于上海长远发展的高级技术工人；制定单列的民营经济人才政策，在人才引进、人才评估等方面设立专门的标准；借鉴大湾区引进设立中科院分院的模式，上海的人才引进模式也要从单兵引进向单兵引进和集团引进并重转变。

陈臻

强化制度供给 再造业务流程

目前，“一网通办”推进虽然取得了阶段性成效，但在实际工作中，企业和群众办事的“难点”“堵点”仍然存在。为此，提两点建议：

进一步加强制度供给。巩固提升“一网通办”取得的成效，必须在完善法规规章和制度规范上下功夫，为各项工作提供有力的制度保障。以电子证照应用为例：上海已建立了电子证照库，实现了居民身份证、企业营业执照等17种证照的电子化，供各政府部门调用、核验，让数据多跑路、让企业和群众少跑腿。但在电子证照的法律效力问题上，虽然《上海市公共数据和一网通办管理办法》中明确了电子证照与纸质证照具有同等法律效力，但遇到“上位法”明确要求纸质证照的情形，仍需要企业和群众提交纸质证照。建议：一方面，通过各种渠道，推动国家层面尽早出台相关法律法规，明确电子证照的法律效力。另一方面，根据国务院办公厅有关通知和上海市“一网通办”工作要点的要求，上海正依托国家政务服务平台，推进长三角地区电子证照等政务信息资源的共享互认。可在此基础上，拓展到广东、山东、重庆、贵州等电子证照应用较为成熟的省市，通过会签文件、开放数据库等方式，实现电子证照跨省市共享互认。

进一步再造业务流程。推进“一网通办”，关键是业务融合，要推动政府部门优化职责配置、加强业务协同，实现减环节、减材料、减跑动、减时间的目标。这项工作说起来容易做起来难，既要有系统性的顶层设计，又有许多操作性问题需要解决。以数据共享应用为例：目前，各区、各部门已向市大数据中心归集各类数据68亿条，理论上，能够通过数据共享互认方式调取的证明材料，应该都不需要企业和群众自己提供。但实际工作中，审批部门通过市政府的数据共享交换平台调取数据时，仍会遇到数据缺失、错误以及企业和群众提出异议等情形，由于缺乏相应机制和操作办法，难以与提供数据的部门直接沟通核实，企业和群众仍需自行找该部门开具相关材料，降低了用户体验度和获得感。建议：由市政府办公厅牵头，建立健全政府部门内部的沟通核查机制；提供数据的责任部门应确定专职人员，对其他部门提出的数据核查需求，及时响应、核实、更正并反馈。通过政府部门之间的高效协作，避免企业和群众多头跑、来回跑。

赵丽佳

聚焦痛点领域 当好“店小二”

营商环境只有更好，没有最好。加快优化营商环境极为迫切，作为改革开放的排头兵先行者的上海，困扰企业发展的痛点主要体现在融资难、人才缺、行政审批领域开放不够。为此，提出三点建议：

加快推动三个100亿基金工作，精准灌溉到民营企业。上海率先启动成立三个100亿基金，其中100亿是上市公司纾困基金，重点关注民营企业流动性，帮助企业渡过难关。但由于委托第三方代理和收费等问题，一定程度上未能起到相关作用。建议尽快降低成本，真正帮助上市企业解决流动性问题。同时，监督各银行全面梳理涉及小微企业信贷不公平规章和问责制度，加快推进中小企业的信用融资计划，盘活存量，提效增量，争取100亿信用贷款尽快发挥实效。另外，要从源头解决考核机制的问题，解放思想，给予适当的容错机制，让100亿担保贷款尽快落地。这样，三个100亿才能真正发挥作用。

重视人才引进和培育新型职业人才。未来城市的竞争是人才的竞争，但目前在人才落户方面，以市场评价、市场认可为导向的引才机制尚未真正建立。建议探索建立单列的民营企业人才落户政策，让民营企业在人才引进、人才落户上有更多的话语权和参与度。同时，建立产教融合的职业人才培育体系，鼓励更多的民营企业参与职业教育的发展，应对制造业和服务业的人才匮乏问题。

行政审批改革需聚焦痛点领域。应树立以服务企业为中心的“店小二”精神和服务作风，强调监管与被监管者各项的权利和义务的统一。同时，把“一网通办”工作落到实处，保证同一事项办理在市区二级保持一致，并理顺二级市场监督和职责分工，突出街镇和园区在安商、稳商、服商的服务意识。利用政策服务平台或微信公众号，加强宣传力度，使企业能搞懂政策、会用政策和用好政策。着力破解企业变更难问题。在企业办理变更登记手续时，探索远程视频、公证文书、律师证明等手段，而非一味要求所有权利人都到场签字。

邵楠

梳理人才政策 改变“一刀切”

营商环境的改善是以服务企业为目的的，在企业中“人”是核心。营造最好的人才生长环境，吸引更多的资金流入和创造价值，必然是营商环境改善的终极目标，应改变目前相对滞后的人才引进政策等，进而不断改善营商环境。

“居住证”政策修订。以教育为例，在入学这个环节实际操作中，学校首先满足户籍适学儿童，持有居住证的孩子高考时依然要回到户籍所在地参加大学入学考试……苦于子女教育问题，不少无法落户的民营企业家只好选择以外国永久居留权或移民的方式，长此以往不利于他们在上海安居乐业。建议给予居住证持有者中民营企业家相关平等市民待遇。

明确民营企业人才政策。建议有关部门结合当下改善营商环境的春风和鼓励民营企业发展的导向，针对民营企业家普遍反映强烈的人才落户问题制定专项人才政策，明确人才标准、确定人才流程、建立人才评比制度，给予符合条件的民营企业具体入户指标。

新兴经济企业类型是否属于“企业”的法律认定问题。是不是所有留学归国人员落户就很顺畅呢？其实不然，留学生落户政策主要依据是沪人社外发〔2015〕49号关于印发《留学回国人员申办上海常住户口实施细则》的通知，其中第二条规定了申请单位应具备的基本条件。而以当下较为普遍的有限合伙制企业为例，它们没有注册资本金的概念，只有认缴资金的要求，不在《实施细则》符合条件之列。“新的社会阶层人士”群体中除了大量的有限合伙制企业外，还有许多个人工作室等新的经济业态，以上均不在《实施细则》规定的符合条件范围内。在实际操作中，这些被认定为“非公司”的企业自身无法为员工申请办理落户，只能通过中介机构寻找那些符合资质又愿意为其办理落户的企业签订阴阳劳动合同，支付挂靠费用，既给公司添加了违规风险和法律隐患，又增加了相关人事成本，同时也让留学归国人员产生不安全感。

建议全市自上而下，跨部门、跨区域梳理与人才政策相关的法规政策，并在总量控制的前提下，将人才引进类积分分级、分行业管理、积分梯级对应，而不是简单的“一刀切”。

汪胜洋

强化人员培训 提升基层服务

优化营商环境工作永远在路上，我们还有许多需要着力的地方，其中基层行政服务人员的服务质量，就是其中重要一环。

基层行政服务人员表现与社会对优化营商环境的期盼存在距离。优化营商环境已经成为当前各级政府的重要工作和社会“热词”，但不少企业家的感受度和获得感却不明显。形成这种反差的原因，相当程度上关乎基层行政服务人员：有的窗口服务人员业务不熟悉，对提问“认真地说不知道”；不同的窗口、甚至同一窗口不同的服务人员，对政策解读的口径不一致，叫人“困惑不已”；不同区的执法标准不同，让企业“无所适从”。基层行政服务人员由于直接与企业打交道，在很大程度上代表了政府的形象，既是优化营商环境的重要力量，本身也是营商环境的重要组成部分。

基层行政服务是政府服务企业的最后一环，是政策落实的“最后一公里”，补齐这个短板，对于当前优化营商环境工作具有重要意义，为此，建议加强基层行政服务人员队伍建设。

加强岗位全员培训。明确基层行政服务人员岗位职责。要让所有基层行政服务人员清晰地知道，基层行政服务职位设置的目的、基本职责、业绩标准、工作权限等内容和职位的行为标准，胜任职位所需的知识、技能、能力以及对人员的培训需求等内容。同时，结合优化营商环境已经实施的新的政策和流程，加强基层行政服务人员的培训，精准提供企业所需的全套服务，并按此要求加强评价考核。

开展示范窗口建设。一是提高政府服务窗口的规范化、标准化服务水平，让企业在所有窗口得到几乎相同质量的服务。二是推动窗口“暖心”服务，如规范用语、微笑服务等，增强服务意识，跨前一步为企业解决问题。三是在全市开展行政服务示范窗口评比活动，通过“比学赶帮超”，不断发现问题、改进问题，不断缩小窗口与窗口之间的差距。

建立长效监督机制。设立监督热线，让企业家对遭受的不公平对待可以投诉、举报，对于优化营商环境的举措可以提出建议。完善奖惩机制，奖掖先进、鞭笞后进，倒逼基层行政服务人员服务质量的改进，全面增强企业家对优化营商环境的感受度和满意度。

翁文磊

优化公平竞争 鼓励女性创业

发挥女性在促进经济发展中独特的半边天作用，是完善上海营商环境不可或缺的重要方面。据统计，上海女企业家约占全国女企业家总数的25%。调研显示，与其他省市相比，上海女企业家对上海的营商环境整体满意度较高。区别于男性，面临的问题主要包括：一是传统观念束缚。据调查，阻碍女性创业发展因素的选项中，传统观念束缚仅次于创业资金不足，排在第二位。二是双重责任叠加。女性不仅要全身心投入企业发展，还要比男性更多地照顾家庭，要付出更多的时间成本。三是资源获取较难。关键的原因在于合作方、投资方等对于女性的一种性别偏见。四是专业技术薄弱。女性在创业过程中技术上存在一定劣势，在技术研发、产品开发、产品制造等方面存在一定的差距。

为此，提出以下建议：

冲破传统观念束缚，改善社会文化舆论和市场环境，为女企业家队伍成长营造良好环境。有效引导社会舆论，破除传统观念中男尊女卑、男主外女主内的固有成见。女性大多集中于中小型民营企业，政府应进一步优化公平竞争的市场环境，激发中小企业活力，为女企业家营造“安心经营、放心发展、用心创新”的良好环境。

完善社会支持系统，帮助女性平衡工作与家庭。调查显示，上海女性平均每天家务劳动时间是男性的1.5倍。全面二孩政策实施后，二孩母亲将面临更重的负担。要尽快完善0-3岁托育体系建设，提供普惠型托育服务，大力发展家庭服务业，规范家政市场等，帮助创业女性节约时间成本。

设立专门的女企业家评选，在各类企业家评奖中确保女性占有一定比例。近期上海优秀企业家、优秀青年企业家评奖中鲜有女性。社会各方面应充分看到女性的贡献度，在各类评奖中应确保女性占有一定的比例，让杰出的女企业家脱颖而出，激励更多的女性奋发有为。

完善和细化分性别统计，精准掌握女性创业者的发展状况和服务需求，为政府从性别视角完善相关政策提供依据。有政协委员曾建议在国家大数据战略顶层设计中增加性别维度。目前，建立分性别统计体系已在全国范围内得到政府相关部门的高度重视，希望上海能在此方面加快步伐。

胡光

聚焦法规政策 落实民企准入

民营企业家们普遍从过去关心具体的优惠政策转而更加关心对民营企业的市场准入、平等保护，以及法规政策的透明度、执行力和稳定性。这些关注焦点都与法律法规和政策制度的顶层设计、起草制定、行政执法以及司法审判密切相关。而无论从民营企业的市场准入还是平等保护来看，实际情况与《宪法》规定、党的大政方针和习总书记的讲话精神都仍有距离，限制民营企业进入特定市场的政策和政府部门的实际操作比比皆是。

提高民营企业的市场准入程度，既是改善营商环境的需要，也是提高人民群众生活水平的需要。亟需保障民营企业长期稳定获得市场准入的法律制度，也需要从法律制度层面落实对民企的平等保护。

为此建议：

对民企全面放开市场准入，全面放开工商经营范围的核准，不仅对外资而且对民企真正实现公开透明的“负面清单”管理，推进“非禁即入”普遍落实，最大程度实现准入便利化。

对于人民群众迫切急需而市场现有供给严重不足的领域，如医疗、教育，应该鼓励民企投资，参与竞争和扩大供给。

建议上海市有关部门向全国人大反映，在法律层面特别是刑事法律层面推进对民企相较于国企的平等保护。

逐渐用统一的、公开透明的城市立法取代过度宽泛的部门规章政策，促进法律法规和政策的透明度、执行力和稳定性。

王秋良

发挥司法作用 完善破产制度

目前，企业破产还存在“不愿破”“不敢破”“不能破”和“破而不退”等问题和困难。分析其背后的原因，关键在于《企业破产法》的实施还缺乏相关的配套机制，没有真正有效落地，导致企业破产程序空转。除涉及立法层面的问题外，主要存在以下问题：

司法主导作用没有充分发挥。《企业破产法》确立了企业破产程序的司法主导地位。但是，实践中司法主导作用的发挥受到很多限制。主要体现在：注销登记难，企业“破而不退”；变更登记难，企业“望而却步”；信用修复难，企业“难以重生”；“执转破”难，增加企业负担。对确实无财产可供执行、符合破产条件的企业，要依法及时启动破产程序，避免“破产难”导致“执行难”，同时防止有的企业借破产逃避执行。

政府保障作用没有充分发挥。企业的设立和退出，都是“牵一发而动全身”的事。“僵尸企业”的处置不是单纯的司法问题，需要政府各方面的支持保障。但是，实践中相关配套的保障机制还不够完善或者存在一定程度的缺失：国有企业经营管理考核、破产企业人员安置前置制度，使得部分企业存在“不敢破”的顾虑；“僵尸企业”自我“造血”功能差、难以引进投资，无法激活竞争力，导致部分企业能救而“救不活”；破产企业拖欠劳动者工资无法取得担保产生一定的社会风险、“无产可破”企业无法支付破产经费，导致企业“不能破”，需要政府完善相关制度予以托底保障；对于大型企业破产，往往涉及众多职工利益，存在影响社会稳定的因素；法院与市场监管、财政税务、社会保障、金融监管以及公安等部门的信息共享不充分，导致破产程序冗长、效率不高。

专业管理作用没有充分发挥。现代企业破产制度中管理人扮演了非常重要的角色，《企业破产法》对破产管理人职责作出了明确规定。但是实践中破产管理人的作用发挥不够，一方面是因为管理人的法律地位没有得到充分尊重，管理人开展财产调查等工作受到限制；另一方面，有的破产管理人的专业能力有局限性，难以胜任越来越复杂专业的破产企业管理人角色。

为此建议：以深化供给侧结构性改革为主线，坚持法治化、市场化思路，完善企业破产制度。一是发挥司法主导作用，建立强有力的府院联动工作机制和协调机构，专司解决终结破产程序后的一系列问题；二是完善政府配套机制，建立可盘活企业流动资金补充制度和破产经费垫付制度，完善政府社会保障托底制度，优化变更注销登记流程；三是设立市级层面的破产管理人协会，加强管理人培训、等级管理和服务保障；四是推动部门之间企业破产相关数据“一网互通”，逐步探索破产事务“一网通办”，使之成为上海提升破产办理水平的亮点。

施荣恒

借鉴香港经验 打造国际一流

最新的一期“全球金融中心指数”揭示，香港在全球10大金融中心中排行第三，纽约和伦敦分别位居冠亚军。而上海排名比去年进步，取代东京跻身进入全球前五位。

上海在优化营商环境、打造成为国际级别的商贸中心道路上不断革新、创新，向国际化标准看齐，取得不少成绩。香港拥有公平的竞争环境，资本、人才、货物、信息均自由流通，是全球最具竞争力的经济体系之一。上海可借鉴香港经验，更好地改善营商环境。

例如，特区政府专门成立了方便营商咨询委员会，就制订和推行利便商界遵规的计划及措施，向财政司司长提供意见和汇报，在保障公众利益的同时，确保香港在营商环境规管方面更具竞争力。

方便营商咨询委员会不时检讨影响商界的规例及相关程序，务求革除繁琐的规则；取缔过时、不必要或累赘繁复的规管；提高规管的效率、透明度及利便营商程度；以及减少规管对商界的影响，并降低商界的遵规成本。

方便营商咨询委员会为政府及商界提供平台，就规管建议进行咨询，并商讨如何实施新订或建议规例，设立并督导有关专责工作小组进行规管检讨或推行其他利便商界遵规的措施；探讨更多使用创新及科技的机会，以方便营商；以及因应情况，研究其他利便商界遵规的相关范畴。

值得一提的是，方便营商咨询委员会的另一个工作重点是鼓励各决策局或部门在推出新的规管或牌照要求前，应先评估该规管对营商环境的影响，以便更好地顾及业界的经营情况和负担能力，以及了解相关的营商遵规成本。

塑造更加便利的营商环境非短暂功夫可以成事，需要政府部门和业界共同研究、探讨和改进，建议上海也建立类似的方便营商委员会，打造成透明度高、执行力强的沟通平台，协调和统筹促进优化营商环境的工作。

另外，香港拥有明确的政策及法例保障知识产权。为营造自由及公平公正的良好营商环境，香港在知识产权法律保护方面已发展至国际顶级水平，不断提升投资者的信心。成立于1990年的香港知识产权署，作为一个专门机构，行使管理知识产权事务，并吸收和培养知识产权方面的专门人才。

香港知识产权法律发展与科技、经济的发展联系紧密。香港在知识产权方面的一些法律和规定甚至超越了国际标准，以吸引海外高新科技投资者。除了比亚太其它国家和地区立法更快之外，无需注册即可受到保护也是香港知识产权保护立法超前的体现。香港除了知识产权立法比较完善之外，还适用一些主要的国际知识产权条约。这些国际公约适用到香港，成为香港专利法的一部分，加强了外商在香港落户投资的信心。

马志远

对标全球领先 提升竞争能力

对标香港、新加坡和伦敦等全球营商环境最优城市，上海在综合营商环境特别是法治建设、政府建设等软环境建设方面还有不少进一步提升的空间。比如，香港作为世界上最自由的贸易通商港口，企业有一个非常公平的竞争环境，具有良好的基础设施和健全的法律制度。在保护企业的财产权益方面，香港和新加坡有健全的司法体系和知识产权条例，可以确保企业的财产权益受到应有的保护，给企业家和商人提供了稳定可预期的营商环境。相比而言，上海在营造国际化的法律环境等营商环境方面还有进步空间。以金融业为例，目前境内涉及境外客户、境外项目等离岸金融业务的规则还没有建立，或者与国际通行规则有冲突，导致市场开展离岸金融业务时，缺乏充分的法律保障和稳定可预期的投资环境，不利于上海国际金融中心建设。

为进一步提高上海市的综合营商环境竞争力，建议以上海自贸试验区新片区建设为契机，立足长远、紧扣重点，从法律服务的国际化入手，在以下方面探索推进：

在上海自贸试验区探索推进法律服务的开放。一是借鉴香港做法，允许外国律师事务所在上海自贸试验区内设立机构，但须按1：1比例聘用中国律师，允许外国律所中的中国律师受理、承办内地法律适用的行政诉讼法律事务。二是借鉴深圳前海做法，允许上海自贸试验区的新片区内涉外民商事当事人在合同或纠纷解决中自主选择适用的境外法律及纠纷解决方式。目前，前海涉外、涉港澳或涉台民事法律关系的当事人可以在合同中选择适用香港地区法律，且不限于香港地区法律，在法律服务的国际化方面已迈出了关键一步。

探索引入国际判例法。为鼓励新业态、新经济发展，建议对于国内法律空白的领域，比如离岸金融业务等，允许适用国际判例法，这样可以鼓励国际金融机构及机构投资者有信心大力地参与上海的金融业务。

提高营商监管的质量和加强政策宣传推广。任何形式的规管和发牌制度，都会对商界的运作和成本造成影响。政府在提高行政效率的同时，要在有效规管和方便营商之间取得最适当的平衡。所以需要一个更高层次的机构作出整体监管，制定政策让商界参与。同时可以仿效香港及澳门设立更高层次的跨部门政府机构，例如香港贸易发展局、澳门贸易投资促进局，与业界之间建立透明而且畅通的营商环境反馈通道。同时亦可以做好政策营销和政策解读包括政策实施细则，方便企业了解最新的政策。

马驰

学习兄弟省市 探索制度创新

“深化市场监管体制改革，打造国际一流营商环境政策举措落实情况”课题调研过程中，曾赴北京、广东考察，兄弟省市的一些做法和成功经验令我们深受启发。

学习兄弟省市勇于探索制度创新。深圳城市总面积不及上海的1/3，人口规模不到上海的1/2，但深圳的创新能力却给我们留下深刻印象。以发明专利授权量和国际专利的申请量（PCT）为例，自2008年起，深圳遥遥领先上海。华为、中兴、腾讯等企业始终处在国际专利的申请量前十，而上海市却无一家企业进入前十。深圳出台政策，放宽外商准入限制。除法律已明确的限制性规定外，将自贸试验区外商投资负面清单管理模式推广到全市范围，切实做到法律上平等、政策上一致，大大调动了投资方的积极性。北京在全国率先出台了改革优化营商环境实施方案，推出了26项改革措施和136条政策清单，去年又制定出台进一步优化营商环境行动计划，分三个年度形成298项具体任务清单，着力打造“北京效率、北京服务、北京标准、北京诚信”营商环境四大示范工程，商家有明显获得感。

学习兄弟省市政府主动作为。目前北京是世界上仅有的开办企业完全免费的两个城市之一，企业获得电力也做到了“零上门、零审批、零投资”。在跨境贸易方面，作为内陆城市的北京市政府，主动对接天津港，实现货物从抵港到提离全流程48小时进口通关。深圳为推进更高效透明度政务环境，也全面推行了清单管理制度。政府公布了8张清单，彰显出特区政府的高效。

学习兄弟省市积极优化政策。北京市政府率先出台“首都之窗”，实行政策归口管理，政府对相关政策运用小视频、小册子加强宣传，成效显著。去年北京为2300余名优秀科技创新人才办理引进落户，首批6019人实现积分落户，累计提供人才公租房8.2万套。中关村甚至还成立了科技高风险基金，用以投入园区内的高科技企业的创新研发。深圳为优化产业资源配置，支持多家总部企业组成联合体，联合竞投、联合建设总部大楼。深圳还率先落实国家人才签证政策，扩大外籍人才签证发放范围等。

学习兄弟省市尊重市场尊重企业。市场化水平在一定程度上影响到科技资源的配置效率。作为我国改革开放的先行者，深圳市政府的市场意识强，政府权力与市场边界相对明晰，极少有过度干预市场的情况，信守“无事不扰、有事必应、服务极致”办事原则，这是企业家最真实的获得感。

相比而言，上海市在建设创新型城市的过程中，政府的带动作用非常明显。如何完善一流营商环境，上海可向兄弟省市学习，让市场机制充分发挥配套资源的基础作用。

方奇钟

关注中小企业 化解融资难题

中小企业融资难、融资贵的问题仍的呼声仍然不低。究其原因，存在以下障碍和问题。

三大障碍：

对标中小企业获得感，相关部门和机构对融资风险的定义、认识存在障碍。表现为对科技创新失败的认识不够，缺乏容错机制；对科技金融坏账的认识有偏见，缺少对小微企业坏账准备金比率机制；纷纷患上“恐贷症”“惧贷症”，怕承担责任、怕被问责处分。

抵御融资风险在管理体制上相对保守、机制上创新活力欠缺，难以形成合力，以致管科技的不管金融，管金融的管不了技术和企业准入，造成了功能上相互“打架”，效能太低。

科学的风险融资评估体系存在障碍。把对大企业、成熟期企业的评估方案套用到初创期的企业，那结果肯定是评估报告通不过、钱也贷不到。譬如，有一个3D打印的科技企业，创新成果得到了阿里云计算公司的首肯，所以签约了9千万左右的合同，但在需要融资过程中，通过金融机构评审最终结论，结果是没有通过。像这样优质的客户都没能获得授信通过，更不要说一般的项目。总之，风险贷款批准率为5%，批准贷款平均额度为73万，严重影响了中小企业的健康发展。

两个主要问题：

金融服务机构有创新，但突破性明显不足。在金融机构服务中，缺少专业服务中小企业组织架构；授信额度缺乏灵活性，造成额度少、效能差的结果；用大额贷款绩效方式考核服务于中小企业的信贷人员，造成信贷员不想服务，因为钱赚不到还要被问责。

缺少社会资金组织、协调、引领平台。国有科技园区资金投资园区企业在体制上至今未突破，机制创新上没有形成倒逼体制创新的氛围；民营科技园区资金投资园区企业缺乏积极引领，缺乏平台运营；民营闲散资金很多，但缺少有效的对接方法，缺乏灵活的营运模式，政府挖掘引导能力不够。

为此建议：

加强金融市场监管体制、机制改革，让科技企业更好地对接资本市场，有效解决重大政策、举措落实落地，让中小企业能实实在在有获得感和实用感。

加强政府相关部门对社会资本市场组织引领，搭建便捷的公共服务平台，提升服务效能。充分激发社会资金利用的活力，真正做到服务性、引领性、实用性。

优化银行、金融机构服务中小企业的功能，优化评估体系建设、信用体系建设、绩效考核方法再造，授信额度适当放开，有效解决企业融资“最后一公里”问题。

政府应引导创建更多的科技投资公司，满足庞大的中小企业队伍资金需求，真正做到让中小企业活，才能使中国经济活。

尧金仁

理顺决策机制 增强政策实效

近年来，尤其是2018年以来，随着“放管服”改革、减税降费等深入推进，市场主体正感受到优化营商环境带来的积极变化，但“准入不准营”“准入很难营”的现实梗阻仍然存在，各种隐形障碍不可忽视。看上的市场进不去、看中的项目拿不下、急需的资金融不到。这些问题让一些中小微企业“有劲使不出”。

企业获得感不强，原因主要是三个方面：一是政策不精准，二是执行有偏差，三是企业够不着。

政策制定“三多三少”。考虑制度供给多，考虑企业需求少；考虑大政策多，考虑小政策少；考虑部门政策多，考虑协同发力少。

政策执行效果不及预期。比如：市里为了支持企业，设立了三项基金，但目前政策性融资担保基金的放大倍数约为1.5倍，与政府信用担保基金普遍的3—5倍，甚至高达10倍相比，差距明显。小企业融资一是首贷难、首贷慢；二是中长期贷款难；三是以流动资金贷款为主，无法满足企业创新和产业化发展需求。

企业对政策的接口不顺畅。政出多门，但缺乏一站式入口和平台去了解这些政策；信息不对称，政策口径和适用对象有时不清晰等。

为让各类支持政策变成实实在在的生产力，有效激发各类市场主体尤其是中小微企业的活力，建议如下：

改进自上而下的决策形成机制，提高政策的精准度。一是深化调查研究，加强对企业真正需求的调研和指导；二是切实保障企业，尤其是中小微企业参与涉企政策制定的前期调研；三是加强政策的事中事后评估。

建立自下而上的政策反馈机制，增强政策的实效性。一是建立通畅的企业需求反馈渠道，如开通企业家—市长信箱，帮助企业反映和解决实际问题；二是发挥第三方评估的作用，将企业感受、市场主体评价作为检验政策实效的标尺；三是用好企业联合会、企业家协会的平台功能，每年编制营商环境白皮书，持续记录、追踪和改善营商环境。

通过极致服务，打通企业用好政府政策的“最后一公里”。一是加强政策的宣传、解读和推广，提高政策的知晓度和指导性；二是完善政策的衔接机制，将分散的政策通过政府网站进行整合，提高政策的通达率；三是创新新兴产业和新业态的服务、扶持和监管方式。

责任编辑：徐晓阳

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